La relazione sul governo societario per le società a partecipazione pubblica tra obbligo e strumento di controllo di gestione.

Le società a controllo pubblico sono obbligate ai sensi dell’art. 6, comma 4, d.lgs. n.175/2016[1] (TUSP) a predisporre annualmente a chiusura dell’esercizio sociale, la relazione sul governo societario e a pubblicarla contestualmente al bilancio d’esercizio. La mancata presentazione della relazione sulla gestione costituisce violazione di un obbligo di legge da parte dell’organo amministrativo censurabile dal collegio sindacale della società, e rilevabile anche dall’ente socio nell’ambito delle verifiche ad esso spettanti[2]. L’art. 14, co. 2, TUSP, dispone che, qualora emergano nell’ambito dei programmi di valutazione del rischio uno o più indicatori di crisi aziendale, l’organo amministrativo della società a controllo pubblico adotta senza indugio i provvedimenti necessari al fine di prevenire l’aggravamento della crisi, di correggerne gli effetti ed eliminarne le cause, attraverso un idoneo piano di risanamento.

A ben vedere, l’implementazione del Programma di valutazione del rischio di crisi aziendale si inserisce  nel contesto normativo segnato dal d.lgs. n. 14/2019 “Codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza”, con la conseguenza che le due discipline si pongono in rapporto di complementarietà e sono chiamate ad operare in momenti diversi, perché diversi sono i fenomeni che intendono cogliere e regolare. Mentre l’art. 6, co. 2, TUSP mira a favorire la valutazione del rischio di crisi (di là da venire), il Codice della crisi interviene in una fase successiva, di crisi già in atto o probabile. Con questa avvertenza, gli indicatori cui si riferisce l’art. 14, co. 2 del TUSP, potranno, in linea di principio, prendere spunto dagli indicatori di allerta della crisi di impresa.

Il d.lgs. n.15/2016,  non disciplina in modo dettagliato il contenuto della relazione, limitandosi ad indicare che in essa confluiscono il programma di valutazione del rischio di crisi aziendale –art. 6, co. 2, d.lgs. n.175/2016 -, gli ulteriori strumenti di governo societario –art. 6, co.3, d.lgs. n.175/2016 – oppure le ragioni per cui questi ultimi non sono stati adottati –art. 6, co.5, d.lgs. n.175/2016 -. A tale proposito il CNDCEC[3] è intervenuto fornendo una serie di raccomandazioni che nell’ottica di early warning, propongono l’impiego di indicatori forward looking  per il monitoraggio del rischio di crisi aziendale  a favore della tempestiva emersione della crisi e la sua corretta gestione. Si ricorda che la non immediata adozione di un provvedimento adeguato a prevenire la crisi o l’aggravamento, configura irregolarità ai sensi dell’art. 2409 c.c. ed è altresì suscettibile di rilevare sul piano della responsabilità civile ed erariale (per le società in house) dei componenti degli organi societari e delle amministrazioni pubbliche socie controllanti.

Definizione di controllo pubblico

La definizione del perimetro degli enti in capo ai quali sorge l’obbligo di redigere la relazione sulla gestione di governo non è (stata) scevra di dubbi, in specie nel caso si società a partecipazione pubblica. Di fatto, le disposizioni in commento non sono destinate a tutte le società partecipate da amministrazione pubbliche bensì, esclusivamente a quelle c.d. a controllo pubblico secondo la definizione di cui all’art. 2, co. 1, lett. m) del Testo unico: società in cui una o più amministrazioni pubbliche esercitano poteri di controllo ai sensi della lettera b), nonchè dell’art. 2359.c.c.. Sul punto, le Sezioni riunite in sede di controllo della della Corte dei Conti, con la deliberazione n. 11 del 20/06/2019 hanno chiarito che rientrano in tale categoria anche le società partecipate da più Amministrazioni pubbliche, ciascuna delle quali titolare di diritti di voto inferiori al 50% di quelli complessivi, le quali siano complessivamente in grado di disporre nell’assemblea ordinaria dei voti previsti dall’art. 2359 del Codice civile.

Invero, la definizione di controllo  contenuta nel d.lgs. 175/2016 è più ampia (o comunque non esattamente coincidente) di quella civilistica. Ai fini dell’esatta perimetrazione oggettiva e soggettiva le Amministrazioni pubbliche socie vengono individuate come un soggetto unitario, indipendentemente dal fatto che il controllo venga svolto da una sola Amministrazione o da più di esse cumulativamente. Il controllo può sussistere anche quando, in applicazione di norme di legge o statutarie o patti parasociali, per le decisioni finanziarie e gestionali strategiche  relative all’attività sociale è richiesto il consenso unanime di tutte le parti che condividono il controllo. Rilevante è l’obbligatorietà della formalizzazione degli strumenti necessari per esercitare un’influenza dominante sulla società.  Secondo i magistrati contabili, infatti, nel caso di società a maggioranza o integralmente pubbliche le Amministrazioni pubbliche hanno l’obbligo (e non la facoltà) di attuare, e formalizzare, misure e strumenti coordinati di controllo, quali la stipula di apposti patti parasociali e/o la modifica delle clausole statutarie[4].

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Paragrafi e contenuti di uno schema tipo di relazione

Lo schema “tipo” di relazione sul governo societario, proposto nelle linee guida[5] del CNDCEC offre un’impostazione metodologica basata sui principi generali, non potendo disciplinare a priori l’insieme delle casistiche delle società a controllo pubblico.  L’intento è quello di fornire sia agli organi societari (in primis a quello gestorio) sia in particolare al rappresentante della Amministrazione pubblica controllante (indipendentemente dall’ordinario flusso informativo pervenuto dagli organi societari) uno strumento che metta in condizione di compiere una fondata valutazione in ordine allo stato della società sulla base di parametri la cui integrazione impone senz’altro un intervento proattivo.

La relazione si costituisce di tre parti essenziali:

1. Programma di valutazione del rischio di crisi aziendale ex art. 6, co. 2, D.Lgs 175/2016, che integra altresì la descrizione dell’attività di monitoraggio con cadenza almeno semestrale;
2.  Relazione su monitoraggio e verifica del rischio di crisi aziendale che costituisce una sintesi di analisi dell’attività di monitoraggio del paragrafo precedente;
3.  Strumenti integrativi di governo societario;

In particolare, con riferimento al paragrafo A) l’organo amministrativo approva il programma di valutazione del rischio che deve riportare le definizioni di:

i. Continuità aziendale richiamata dall’art. 2423-bis, cod. civ.. La nozione di continuità aziendale indica la capacità dell’azienda di conseguire risultati positivi e generare correlati flussi finanziari nel tempo. Presupposto affinché l’azienda operi e possa continuare a operare nel prevedibile futuro come azienda in funzionamento e creare valore, il che implica il mantenimento di un equilibrio economico-finanziario. L’azienda, nella prospettiva della continuazione dell’attività, costituisce -come indicato nell’OIC 11 (§ 22), -un complesso economico funzionante destinato alla produzione di reddito per un prevedibile arco temporale futuro, relativo a un periodo di almeno dodici mesi dalla data di riferimento del bilancio.

ii. Crisi. Finanziaria, allorché l’azienda – pur economicamente sana – risenta di uno squilibrio finanziario e quindi abbia difficoltà a far fronte con regolarità alle proprie posizioni debitorie. Secondo il documento OIC 19, Debiti, (Appendice A), “la situazione di difficoltà finanziaria è dovuta al fatto che il debitore non ha, né riesce a procurarsi, i mezzi finanziari adeguati, per quantità e qualità, a soddisfare le esigenze della gestione e le connesse obbligazioni di pagamento”. Crisi economica, allorché l’azienda non sia in grado, attraverso la gestione operativa, di remunerare congruamente i fattori produttivi impiegati.

iii. Descrive gli  strumenti per la valutazione del rischio di crisi attraverso l’analisi degli indici e margini di bilancio e degli indicatori prospettici (su una base comparativa di quattro anni):

	Anno corrente n	Anno n-1	Anno n-2	Anno n-3
Stato Patrimoniale
**Margini**
Margine di tesoreria
Margine di struttura
Margine di disponibilità
**Indici**
Indice di liquidità
Indice di disponibilità
Indice di copertura delle immobilizzazioni
Indipendenza finanziaria
Leverage
Conto economico
**Margini**
Margine operativo lordo (MOL)
Risultato operativo (EBIT)
**Indici**
Return on Equity (ROE)
Return on Investment (ROI)
Return on sales (ROS)
Altri indici e indicatori
Indice di rotazione del capitale investito (ROT)
Flusso di cassa della gestione caratteristica prima delle variazioni del CCN
Flusso di cassa della gestione caratteristica dopo delle variazioni del CCN
Rapporto tra PFN e EBITDA
Rapporto tra PFN e NOPAT
Rapporto D/E (Debt/Equity)
Rapporto oneri finanziari su MOL

	Anno n + 1
Indicatore di sostenibilità del debito
DSCR (Debt Service Coverage ratio)

Il paragrafo C) richiamando i già citati commi 3, 4, 5, dell’art. 6, d.lgs. n. 175/2016, descrive gli strumenti integrativi di governo societario e deve indicare i motivi della mancata integrazione

Riferimenti normativi	Oggetto	Strumenti adottati	Motivi della mancata integrazione
Art. 6 comma 3 lett. a)	Regolamenti interni	La Società ha adottato Adesempio: – regolamento per l’acquisto di beni, servizi e lavori regolamento acquisti in economia (allegato al Regolamento di cui al precedente)regolamento per il conferimento degli incarichi di collaborazione e consulenza, il reclutamento e le progressioni del personale -in tema di tutela della proprietà industriale o intellettuale, la Società ha previsto nel MOG 231 una serie di procedure generali e specifiche atte a prevenire la commissione di delitti in materiadiviolazionedel diritto d’autore
Art. 6 comma 3 lett. b)	Ufficio di controllo	La Società ha implementato (ad esempio): – una struttura di internal audit	(Ad esempio) La Società in considerazione                                                delle dimensioni della struttura organizzativa e dell’attività svolta, non si è dotata di
Art. 6 comma 3 lett. c)	Codice di condotta	La Società ha adottato (ad esempio): Modello di organizzazione e gestione ex D.Lgs. 231/2001; – Codice Etico; Piano di prevenzione della corruzione e della trasparenza ex L. 190/2012;	(Ad esempio) Non si ritiene necessario adottare ulteriori strumenti integrativi
Art. 6 comma 3 lett. d)	Programmi di responsabilità sociale	La                 Società                 ha adottato	(Ad esempio) Non si ritiene necessario adottare ulteriori strumenti integrativi

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[1]Art. 6, d.lgs n. 175/2016 “ … 2. Le società a controllo pubblico predispongono specifici programmi di valutazione del rischio di crisi aziendale e ne informano l’assemblea nell’ambito della relazione di cui al comma 4.

3. Fatte salve le funzioni degli organi di controllo previsti a norma di legge e di statuto, le società a controllo pubblico valutano l’opportunità di integrare, in considerazione delle dimensioni e delle caratteristiche organizzative nonché dell’attività svolta, gli strumenti di governo societario con i seguenti:

a) regolamenti interni volti a garantire la conformità dell’attività della società alle norme di tutela della concorrenza, comprese quelle in materia di concorrenza sleale, nonché alle norme di tutela della proprietà industriale o intellettuale;

b) un ufficio di controllo interno strutturato secondo criteri di adeguatezza rispetto alla dimensione e alla complessità dell’impresa sociale, che collabora con l’organo di controllo statutario, riscontrando tempestivamente le richieste da questo provenienti, e trasmette periodicamente all’organo di controllo statutario relazioni sulla regolarità e l’efficienza della gestione;

c) codici di condotta propri, o adesione a codici di condotta collettivi aventi a oggetto la disciplina dei comportamenti imprenditoriali nei confronti di consumatori, utenti, dipendenti e collaboratori, nonché altri portatori di legittimi interessi coinvolti nell’attività della società;

d) programmi di responsabilità sociale d’impresa, in conformità alle raccomandazioni della Commissione dell’Unione europea.

4. Gli strumenti eventualmente adottati ai sensi del comma 3 sono indicati nella relazione sul governo societario che le società controllate predispongono annualmente, a chiusura dell’esercizio sociale e pubblicano contestualmente al bilancio d’esercizio.

5. Qualora le società a controllo pubblico non integrino gli strumenti di governo societario con quelli di cui al comma 3, danno conto delle ragioni all’interno della relazione di cui al comma 4.

[2] Cfr, Corte dei Conti, sez. contr. Emilia-Romagna, deliberazione n. 6/2019, nell’ambito del controllo sulla regolarità contabile, finanziaria ed economico-patrimoniale di un Comune.

[3] Cfr “Relazione sul Governo societario , CNDCEC , Marzo 2019

[4]Sul punto  la Corte afferma che “sia sufficiente, ai fini dell’integrazione della fattispecie delle “società a controllo pubblico”, rilevante quale ambito di applicazione, soggettivo o oggettivo, di alcune disposizioni del D.lgs. n. 175 del 2016, che una o più amministrazioni pubbliche dispongano, in assemblea ordinaria, dei voti previsti dall’art. 2359 del codice civile”.

[5] Già citato “Relazione sul Governo societario , CNDCEC , Marzo 2019

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